建立直销信用监管合作机制

　　建立直销信用监管合作机制　　商务部暂停办理直销审批备案直销行业监管面临诸多课题专家建议

　　◎　在地方监管不到位、灰色利益驱动等前提下,很多保健品企业拿到直销牌照后,挂羊头卖狗肉,大肆发布虚假广告,从事传销或准传销活动

　　◎　直销行业存在审批和监管两张皮现象。商务部负责发牌照但不负责监管；原工商总局即现在的市场监管总局负责监管,不负责行政审批。导致审批和监管中间出现空档

　　◎　我国的直销立法改革应当全面反思,提高直销行业的主体准入门槛。建议鼓励竞争,打破垄断,早日将直销企业核准制改为注册制(登记制),促进中小微企业可持续发展

　　□　本报记者　　赵　丽

　　□　本报实习生　董佳莹

　　继权健之后,无限极、华林等企业相继被查。

　　2月14日,商务部新闻发言人高峰称,目前商务部已经暂停了办理直销相关的审批、备案等事项,正开展保健市场整治工作。在清理整顿的基础上,将严格规范市场准入,建立直销企业和主要从业人员信用黑名单制度。

　　直销行业的灰色地带被推至台前,接受公众的质询。作为覆盖全国并涉及庞大人群及销售市场的产业模式,直销行业发展20余年来屡屡爆出问题。如今,这个行业迎来了史上“最严”监管。

　　直销产品无处不在

　　品类用途丰富多样

　　“怎么劝都不听。怎么能把保健品当饭吃呢?”在北京女孩林筱月(化名)给记者发来的照片中,她家里的保健品堆积如山。

　　林筱月的母亲买了四五万元的保健产品,父亲也在吃保健品,好几个亲戚都卷了进去。她的伯父甚至投入了四五十万元。如今,林筱月和母亲交流时不得不小心翼翼,尽量回避任何关于保健品的话题,因为害怕“又吵得不可开交”。

　　为何偏爱有保健功能的生活用品?林筱月的母亲解释称,对于有保健需求的人来说,她们在试用过产品后发现确实有效果。

　　随着权健事件曝光,无限极“爆雷”,国家市场监管总局等部门刮起对直销市场乱象的整顿风暴。但在林筱月家里,她却势单力薄。对于林筱月来说,最迫切的问题是如何让母亲认识到直销的“危害”以及保健品并非包治百病的“神药”。

　　而通过《法制日报》记者的采访,林筱月一家是无数被直销产品“攻占”的家庭缩影。

　　在这些家庭中,有将直销保健品当作救命稻草的；也有将其当作生活辅助品的；还有的人辞去工作专职做直销,梦想几年之后年收入百万元,实现财务自由；也有人期许子承父业母业,让子女成为“××”直销品牌二代。

　　今年49岁的北京市民马然是一名资深直销产品使用者,她接触直销产品已有10年时间。最初,她经人推荐开始使用一些直销品牌的保健食品和日化用品,如今家里吃的、穿的、用的,很多都已经替换成各种具有保健功效的直销产品。

　　“朋友们要是接触到某种直销产品,会直接先来问我,几乎都是在微信上发来一张产品介绍,跟上三个字‘用过吗’。”马然说,家里用的最贵的一款产品是一个形同单人衣橱的保健小屋,价格超过6万元,“人可以坐在里面,通过专利技术进行全身保健,可以使用很长时间”。　

　　马然认为自己并非痴狂。据她介绍,中年女性或多或少都在购买使用直销保健品。“一个朋友全身都是保健服装,包括帽子、眼罩、内衣、睡衣、袜子、配饰等。她们说这种服装使用具有打通身体微循环的面料制作而成,有排毒功效。升级后的面料包含一种叫做‘甲壳素’的有机化合物,有很多好处,而且费用也不便宜。”马然说。

　　虽然家人对马然的行为有些许不满,但马然认为自己会分辨,是理性的。“不是推销员说什么就信什么,要选择适合自己的产品,真正了解产品和自身需求。还要看经济条件是否允许。”

　　暂停审批备案严监管

　　失信联合惩戒促规范

　　有不少媒体称,我国直销行业管理目前已经进入了史上“最严”监管期。

　　1月8日,国家市场监管总局、商务部等13个部门启动联合整治保健市场乱象百日行动并召开电视电话会议,全国各地纷纷响应行动,各地很多直销企业及其分支机构被约谈和检查。

　　与以往的传统监管行动不同,此次整治力度空前,13个部门形成“组合拳”,全方位对直销企业进行监管。北京大学中国直销行业发展研究中心副主任杨谦直言,这次是13个部门从不同的角度去监管直销企业,力度肯定会很大。

　　1月29日,国家市场监管总局和商务部在北京共同召开直销企业集体约谈和提醒告诫会,全国91家直销企业的高管悉数到场,未有一家缺席。

　　1月30日,国家市场监管总局召开联合整治保健市场乱象百日行动媒体通气会,对外通报了对直销巨头权健公司的调查情况。通报称,已建立专项工作机制,要求权健公司开展直销经营的北京、河北等9个省市市场监管部门,同步加强对有关问题的调查。

　　“直销行业存在的问题太多,如果再不加强监管,这个行业要被破坏了,要让直销在正常的轨道上依法经营。早就应该规范、引导、督促,现在已经发展到很严重的地步了,所以必须要下大力气来规范。”中国消费者协会律师团团长邱宝昌说。

　　中国人民大学法学院商法研究所所长刘俊海告诉记者,在地方监管不到位、灰色利益驱动等前提下,很多保健品企业拿到直销牌照后,挂羊头卖狗肉,大肆发布虚假广告,从事传销或准传销活动。其模式有恐怖营销、体检营销、讲座营销、专家营销、明星代言营销、礼品营销等,误导消费者,侵害消费者合法权益。

　　对于此次暂停办理直销相关的审批、备案等事项,刘俊海认为,以权健为代表的某些直销企业不能慎独自律,“缓一缓,放一放,反思一下企业审批和事中事后监管方面的漏洞和不足”。

　　刘俊海认为,暂停主要是因为相关监管有漏洞。“目前的审评审批机制有问题,相关的监管制度仍是直销条例和禁止传销条例,不仅条例落伍了,而且在实际发放牌照过程中,又存在把关不严的问题,事中监管也有比较大的漏洞,必须暂停反思一下,完善制度。”刘俊海说。

　　“同时,黑名单制度也必须要有。因为不仅是直销行业,各个行业都在建立失信联合惩戒机制,但还是慢了半拍。”刘俊海说,直销行业的问题很多,如今进入最严格的监管时代,要重典治乱。

　　在邱宝昌看来,包括黑名单制度在内的以信用为核心的直销行业监管体制的确能够规范经营。

　　“比如直销员,不按直销条例的规定去经营,进入了黑名单,根据相应的信用惩罚,不允许乘飞机、坐高铁,不允许参加公务员考试等。如果很多东西都受到限制,那么违法成本就会提高。”在邱宝昌看来,信用监管要想真正起到实效,应该建立合作机制,光靠单一监管部门还不够,“原有的征信条例还是不够,要让信用管理配合着信用制度、信用体系共同完善,进一步提高违法成本。所以我认为信用建设、司法信用监管在直销行业监管当中应该能发挥很重要的作用”。

　　直销审批监管两张皮

　　执法合作机制待完善

　　一直以来,传销与直销的边界比较模糊。

　　根据原国家工商总局官网于2017年11月公布的《直销企业分级分类监管课题调研报告》,在对直销企业经营中存在的违法行为调查中,监管部门认为排在前三位的问题依次为“虚假宣传、未经批准从事直销活动、从事传销活动”,违法行为发生比例分别是88.9%、50%、44.4%。

　　随着雅芳在2006年获得第一张直销牌照,直销产业在中国合法化发展了十余年。然而在发展过程中,权健等部分直销企业出现严重背离直销管理条例的“走样”现象。

　　邱宝昌认为,直销不通过商场、超市等传统销售渠道销售,而是直接由生产商或经销商来组织销售；传销的核心商业模式是拉人头,组建金字塔的商业架构,让加入的人逐层发展下线,“一层吃一层”。

　　也就是说,直销通常以销售产品为导向和目的,而传销活动则通常没有产品或以产品为道具,最终目的是发展其他人员加入。

　　对于如何辨别直销和传销,商务部直销行业管理网站也给出了明确的“行为特征”定义,直销是合法经营行为,以“单层次”为主要特征；传销是非法经营行为,以“拉人头”“入门费”“多层次”“团队计酬”为主要特征。

　　接受记者采访的业内人士称,企业开展直销应当取得《直销经营许可证》,但《直销经营许可证》仅说明这个企业有资格从事直销经营,不是区分直销与传销的依据。

　　记者注意到,2010年7月,直销企业的审批机制出现“微调”,进一步扩大了地方政府的审批权力,直销企业产品重大变更审批项目,下放到省级商务主管部门。暂停相关牌照的审批发放后,也有业内人士预测,关于直销企业的审批机制将发生变化。审批权与实际的监管责任如何挂钩,未来需要在制度层面作出回应。

　　“目前,直销行业存在审批和监管两张皮现象。商务部负责发牌照但不负责监管；原工商总局也就是现在的市场监管总局负责监管,不负责行政审批。导致审批和监管中间出现空档。”刘俊海说,针对监管漏洞、盲区以及真空地带,希望通过完善直销监管执法合作机制来消除。

　　同时,受访专家不约而同地向记者提到,当前,我国传销查处机制存在漏洞,导致网络传销成了“三不管”地带。

　　刘俊海对记者介绍,由于网络传销的隐蔽化、跨区域化与高度组织化等特点,以及执法权限的匮乏,导致实践中的传销组织不断蔓延,目前工商部门、商务部门、公安机关、网络部门等监管机构之间、地区之间仍存在监管缝隙和监管漏洞。例如,工商部门往往隶属于本地政府,由于缺乏充分有效的跨地域执法调查手段,难以彻底查清跨省市传销组织的违法事实。又如,部门之间、地区之间、地区与部门之间尚未形成信息共享、快捷高效、无缝对接的执法合作机制。

　　“要打造一个24小时全天候、360度全方位、跨市场、跨地域、跨部门、跨产业的信息共享、快捷高效、无缝对接、有机衔接、同频共振的直销监管合作机制和打击传销合作机制。”刘俊海说,建议创新监管执法体制,实现监管转型,实现协同监管、信用监管、精准监管、法治监管、透明监管、民本监管。要按照“放权、赋权与维权”的理念,充实监管权限,强化监管手段,加强事中事后监管,铸造监管执法合力,提升监管执法公信力,要在全国建立互联互通的打击传销监管执法信息网。

　　界定直销传销法律边界

　　提高行业主体准入门槛

　　高峰称,将推动完善直销相关的法规制度,与相关职能部门加强协调配合,严格规范市场准入,加快构建以信用为核心的直销行业监管体制,建立直销企业和主要从业人员信用黑名单制度,加大违法失信的成本,促进行业健康稳定发展。

　　而对于如何完善直销相关的法规制度,刘俊海建议制定直销法,核心是规范直销,打击传销。

　　刘俊海对记者介绍,直销管理条例仅是行政法规,由于起草时间较早,当时直销与非法传销的法律边界以及法律问题暴露得并不充分,条款存在一定的局限性。现行直销管理条例第三条将直销界定为“直销企业招募直销员,由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者推销产品的经销方式”。该定义虽提出了直销员和无店铺销售的两大要求,但未能明确规定面对面销售的构成要件,因此直销管理条例调整的直销模式与互联网、电话、电视和邮购等直销模式的界限较为模糊,制约了执法步伐。

　　邱宝昌也表达了立法的观点。但他同时称,如果制定法律条件不成熟,则可修订法规。

　　“一个拿到牌照的直销企业,其子公司和关联公司,应规定达到怎样的界限,相关牌照应该退出市场,相应的保证金多少要没收。这样才能从直销企业总部去约束下面的一些经营行为。”邱宝昌说,还有直销条例中关于直销人佣金的问题,应该更加科学和规范,要认真调研,“一个合法的直销被异化成非法传销,它的路径在哪里?为什么会产生这种情况?如何堵住?这些都需要进行调研。通过对现实中存在的问题进行调研,弥补原来规制的不足,或者创新制度”。

　　鉴于合法直销与非法传销之间只有一墙之隔,刘俊海建议,准确界定多层次直销与传销之间的法律边界,并严格监管直销行业。

　　那么,如何做到“最严格”监管?刘俊海认为,从纵向看,直销法律体系升级版要严于我国过去与现行的法律制度；从横向看,直销法律体系升级版要瞄准域外最严格的法律制度。

　　“未来,我国的直销立法改革应当全面反思,提高直销行业的主体准入门槛。建议鼓励竞争,打破垄断,早日将直销企业核准制改为注册制(登记制),促进中小微企业可持续发展。”刘俊海说,立法者要深入研究各类传销模式,及时修改刑法,扩大刑法打击圈,进一步提高组织领导传销活动罪的法定量刑幅度。对于传销活动的策划者、组织者、领导者虐待、伤害传销参加人员、限制其人身自由,甚至导致其死亡或者健康受到严重损害的,必须数罪并罚。另外,不能把重典治乱曲解为重刑轻民。要严打直销违法犯罪行为,必须综合运用民事责任与行政责任、刑事责任、信誉制裁等手段。只有三大法律责任并行不悖,才能充分发挥法律的补偿、制裁、教育、引导、保护与规范的社会功能。

　　制图/李晓军